Изменение роли ЕС в Нагорнo-Карабахском переговорном процессе: ограничения и перспективы

Аналитика

С того момента, как Евросоюз начал активнее вовлекаться в Восточное соседство, региональным конфликтам стало отводиться существенное место в его внешней политике. Принятие Европейской стратегии безопасности в 2003 году ознаменовало формирование новых целей во внешней политике ЕС. Впервые один из важнейших документов, связанных с безопасностью ЕС, а именно Европейская стратегия безопасности  2003 года, призвал к «проявлению большего интереса к проблемам Южного Кавказа», что ознаменовало появление новых приоритетов ЕС в данном регионе. Это было вызвано расширением ЕС в 2004 году, которое привело к институционализации Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Европейского Союза.

Возникновение Европейской политики соседства (ЕПС), призывающей к тому, чтобы «вместо проведения новых разделяющих границ в Европе, напротив, поддерживать стабильность и процветание в рамках новых границ ЕС и за его пределами», положило начало построению новых взаимоотношений между ЕС и странами региона. Стремление ЕС к большей вовлеченности в урегулирование конфликта и способствованию политических преобразований на Южном Кавказе отражено в двусторонне подписанных документах (Программах действий) с Арменией, Азербайджаном и Грузией, расцениваемых в качестве первоочередной задачи. Наряду с этим, был назначен специальный представитель ЕС на Южном Кавказе для того, чтобы внимательно следить за процессом переговоров и поддерживать усилия других сторон, вовлеченных в мирный процесс.

Однако пока попытки ЕС, направленные на эффективное продвижение разрешения и урегулирования региональных конфликтов, оцениваются заинтересованными кругами как недостаточные и слабые. По утверждению региональных и европейских исследователей и аналитиков, ЕС становится непростительно безынициативным, когда дело доходит до принятия конкретных мер. Недостаток институциональных рычагов воздействия вдобавок к стратегическим интересам, преследуемым в двусторонних отношениях со странами региона, делает вовлеченность ЕС в урегулирование конфликта крайне сложной задачей.

Целью данного краткого анализа является общее представление институциональных возможностей ЕС и его опыт в урегулировании конфликтов. На основе этого я постараюсь оценить потенциал Евросоюза и ту роль, которую он может сыграть в переговорном процессе Нагорно-Карабахского конфликта.

Как международная организация ЕС имеет сравнительно скромный опыт антикризисного управления и разрешения конфликтов. Это, как правило, объясняется слабой юридической и институциональной базой, запутанностью системы принятия и реализации общей внешней политики, а также несогласованность в подходах государств-членов ЕС к различным конфликтам по всему миру.

Сложности, с которыми Евросоюзу пришлось столкнуться после развала СССР, а именно разрушительные войны, разразившиеся непосредственно по соседству с ЕС, подстегнули его политическое развитие. Неспособность предотвращения жестокостей войны на Балканах и в Африке показала, что только упреждающая стратегия быстрого урегулирования конфликта способна сократить количество жертв и снизить степень разрушений в конфликтных зонах. После войны в Косово европейские высшие официальные лица во главе с верховным представителем Европейского союза по общей внешней политике и политике безопасности Хавьером Соланой разработали так называемую стратегию быстрого реагировании в рамках предотвращения конфликта.

На данном этапе вовлеченность ЕС в процесс предотвращения конфликта зиждется на двух документах – Докладе Европейской комиссии о предотвращении конфликтов от 2011 года и Программе Евросоюза по предотвращению жестоких конфликтов от 2011 года. В обоих документах подчеркивается важность соблюдения принципа многосторонних переговоров, необходимость укрепления уже существующих мер по предотвращению конфликтов, а также активное участие государств-членов ЕС в мирном процессе как основа для успешного осуществления поставленных задач. В своей стратегии по предотвращению конфликтов ЕС уделяет особое внимание поддержке гражданскому обществу, научным кругам и частному сектору в конфликтных зонах.

Что же касается Нагорно-Карабахского конфликта, то позиция ЕС по данной проблематике прошла несколько этапов. После развала Советского Союза, вмешательство ЕС в региональные конфликты было обусловлено сугубо экономической и технической помощью региону, вовлеченному в конфликт. В дальнейшем более активная позиция ЕС была продиктована институциональными и политическими изменениями  внутри самого Союза, которые продлились более десяти лет. Возникновение Европейской политики соседства положило начало совершенно новому этапу в вопросе сотрудничества со странами Южного Кавказа. Согласно так называемым Программам действий, подписанным с Арменией, Азербайджаном и Грузией, участие ЕС в разрешении региональных конфликтов стало одним из приоритетных вопросов в рамках предполагаемого более тесного сотрудничества. Наряду с этим, назначение Питера Семнеби в качестве специального представителя ЕС (СПЕС) на Южном Кавказе как свидетельство растущего интереса Союза к региональным конфликтам было крайне радушно воспринято региональными заинтересованными кругами.

Однако нехватка соответствующих институциональных и политических возможностей вместе с неполным представлением реальной ситуации со стороны ЕС значительно снизили его способность эффективно принимать участие в процессе урегулирования конфликта. ЕС часто критикуют за отсутствие единого согласованного подхода к исследованию щепетильного вопроса, связанного с этно-территориальными конфликтами, происходящими по соседству с ЕС с восточной стороны. Одним из ярких таких примеров является Нагорно-Карабахский конфликт. В связи с определенными ограничениям внутри «европейской семьи» и стремлением ЕС сбалансировано развивать двусторонние отношения с обеими конфликтующими сторонами (Арменией и Азербайджаном), вклад ЕС в разрешение Нагорно-Карабахского конфликта оказался крайне маленьким и практически незаметным. Программы действий, подписанные с обеими странами, включают в себя два несовместимых принципа: «территориальная целостность» в случае с Азербайджаном и «право народов на самоопределение», относящееся к Армении. Это существенно снижает возможность применения какой-либо единой стратегии в разрешении Нагорно-Карабахского конфликта. В то же время, робкие попытки ЕС занять какую-то нишу в рамках Минской группы ОБСЕ наткнулись на резкое сопротивление со стороны всех вовлеченных сторон.

А появление Восточного Партнерства в 2009 году только повлекло за собой еще больше вопросов. Будучи рассматриваемой в качестве преемника ЕПС, эта программа уделяет особое внимание двусторонним отношениям ЕС со странами-участницами программы. При этом проблема урегулирования конфликтов сформулировано менее четко. Особый интерес представляет стратегическое партнерство ЕС с Азербайджаном в энергетической сфере, которое очевидно затмевает его попытки занять более настойчивую позицию в процессе разрешения Нагорно-Карабахского конфликта.

Шаги, предпринятые недавно учрежденной Европейской службой внешнеполитической деятельности и, в частности ее руководителем баронессой Кэтрин Эштон, представляют собой еще одну проблему. Несмотря на многочисленные призывы к большей вовлеченности ЕС в политические процессы региона, учитывая его уязвимость в связи с Нагорно-Карабахским конфликтом и обострением ситуации с обеих сторон, баронесса решила упразднить мандат специального представительства ЕС на Южном Кавказе. Этот шаг послужил тревожным знаком для региональных игроков.

Между тем, внутри самой Минской группы ОБСЕ произошла некоторая смена приоритетов. После того, как долгое время главным инициаторов мирного процесса являлись США, теперь Россия взяла на себя активную роль посредника. Таким образом, вероятность того, что ЕС может взять на себя руководство над процессом в таком формате теперь еще меньше, чем раньше.

Однако провал предполагаемого прорыва в Казани в июле 2011 года привел к более активному обсуждению Нагорно-Карабахского конфликта в Брюсселе и Страсбурге. Во время своего выступления, посвященного Нагорному Карабаху на пленарном заседании Европарламента в Страсбурге, проведенного почти сразу же после безуспешной встречи трех президентов в Татарстане, глава внешнеполитического ведомства ЕС Кэтрин Эштон сделала несколько серьезных заявлений. Призывая партии «удвоить усилия, чтобы придти к соглашению до конца этого года», она настаивала на том, что исход этих переговоров «повлияет на нашу политику, проводимую в странах, вовлеченных в данный конфликт». В течение последовавших за выступлением дебатов в основном обсуждался вопрос обеспечения территориальной целостности, при этом, депутаты выразили обеспокоенность относительно последствий, которые приведут к милитаризации региона и смене статус-кво.

Пока еще сложно предугадать вовлечется ли ЕС в процесс урегулирования Нагорно-Карабахского конфликта более активно и последовательно или нет. Несмотря на существенные перемены, происходящие в области общей внешней политики и политики безопасности ЕС на протяжении более десяти лет, ОВПБ все еще не хватает успешного руководства и последовательности в действиях. События, развернувшиеся летом 2008 года между Грузией и Россией, являются ярким тому свидетельством. Однако приложенные усилия и потерянные возможности, которые привели к развитию стратегии ЕС по урегулированию конфликта на Балканах и в Африке, возможно, сыграют свою роль в вопросе лидерства Союза в разрешении Нагорно-Карабахского конфликта. Договора об ассоциации, подписанные с региональными государствами предусматривали бо’льшую финансовую поддержку и требуют от ЕС лучшей защиты своих долгосрочных инвестиций и интересов. Другим важным аспектом является энергетическая безопасность, которая окажется под ударом, если этот шаткий статус-кво не изменится. Так что у Евросоюза нет времени «выжидать, когда наступит мир для того, чтобы начать действовать».

Оставьте Комментарий

Что вы думаете по этому поводу?